30年改革，30年探索；30年建设，30年成就。

　　党的十一届三中全会以来，乘改革之风，踏开放之浪，中国在成功登上经济快车的同时，政府法治建设也实现了历史性的跨越———告别人治，推进依法行政，迈向法治政府新纪元。

　　快速纷呈的社会变革，许多变化新旧交织、良莠并存，令人时感扑朔迷离，时而又觉得清晰可触。到底中国政府依法行政进步了多少？尽管现在我们很多人还在为种种不健全弊端生气，抨击各种政府不作为乱作为现象，但回顾30年岁月，很难否认———

　　这是一个依法行政观念日益深入人心的时代；

　　这是一个政府由他律向自律、由被动到主动追求自我约束的时代；

　　这是一个从重权力轻权利开始走向平衡的时代；

　　这是一个行政法治进程如大江涌流的时代。

　　学界一般认为，6部行政法律，具有“里程碑”意义，印证中国努力走上现代法治政府进程。这就是《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《立法法》和《行政许可法》。

　　2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》颁布，彰显出中国政府推进依法行政的迫切愿望与胆识魄力。有学者欣喜高度评价：“由政府自觉提出并要求在十年时间内基本实现建设法治政府的目标，这在世界法治发展史上是绝无仅有的。”

　　今天，人们能够感受到：无论是政府立法还是决策，科学民主氛围越来越浓；行政审批快多了，“公章旅行”消失了；与民争利受制约，执法扰民在减少；政绩不再死盯GDP，行政错位缺位要追究……

　　还有，“我是法盲”这个过去经常挂在一些领导干部嘴边的话，现在，没人敢再直接了当出口，绝大多数行政首长的“口头禅”换成：“这么办合法不合法？”

　　今年2月，国务院新闻办发表《中国的法治建设》白皮书称：“目前，中国各级人民政府的行政权力已逐步纳入法治化轨道，规范政府权力取得和运行的法律制度基本形成，依法行政取得了重要进展。”

　　权利与权力趋于良性互动之始，就是中国社会走向和谐之时。

　　2004年6月28日，国务院召开全国依法行政工作电视电话会议，部署贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》，，温家宝总理作重要讲话。新华社记者李学仁摄

　　依法行政重在治官束权

　　中国政法大学终身教授江平感慨：“中国现在的依法行政，与二三十年前比不可同日而语。虽然现在有很多问题，但很多观念都不一样了。现在讲‘有限政府责任政府’，讲‘政府制约’，过去谁讲政府要制约啊。”

　　观念的变迁，是一个渐进过程。

　　“为了保障人民民主，必须加强法制……做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。邓小平同志这段经典讲话，被公认为是中国法治崛起的奠基。由此也孕育了依法行政的观念。

　　1984年4月，彭真同志讲，国家管理“要从依政策办事逐步过渡到不仅依靠政策，还要建立、健全法制，依法办事”。

　　国务院于1980年5月和1981年7月，先后设立了国务院办公厅法制局和国务院经济法规研究中心。到1986年4月，国务院合并两个机构，重新成立国务院法制局，加强政府法制。地方法制机构也如雨后春笋般建立。

　　学界抓住机会鼓与呼：开展行政法教学；研究行政法；呼吁加强行政立法、严格行政执法。

　　初期的政府法制，主要强调立法“治事”，急于改变“文革”洗劫后无法可依的局面，几乎投入全部精力。前10年改革，主攻搞活企业，从1978年至1989年，国务院制定了520多件行政法规，经济法规占了绝大主流，对改革贡献功不可没。

　　“然而，当时我国经济总体尚属于计划体制，行政领域的人治观念、习惯和做法还十分流行，依法行政的动力主要来自对改革开放前特别是‘文革’历史教训的反思，因此初期依法行政带有过浓的‘法律工具论’色彩。这一点与1980年代末及其以后的依法行政内涵有所不同。”社科院法学所助理研究员冯军说。

　　简单“治事”观的局限，在当时最为活跃、也是最有成效的经济立法活动中留下痕迹：章节条款之间，行政机关往往权力大责任小，管理相对人则权利少义务多。

　　当社会流行从跳摇摆舞、带蛤蟆镜、穿喇叭裤变为登厚底鞋、套牛仔裤、唱“卡拉OK”时，时间到了1980年代末1990年代初。这期间，没有人注意到行政法规发布已改用国务院令、弃用“红头”文件形式。但《行政诉讼法》颁布实施带来的冲击，很多人感受到了。

　　吴隆文说：“从1982年到1988年，全省搞执法大检查。我当时是随从人员，各组组长都是副省级干部，但我从来没听到他们提过一个‘法’字。说是执法大检查，他们下去后，都是只关心自己主管的部门，就工作谈工作，就业务谈业务。但到1990年代初开始不同了。《行政诉讼法》出台，干部怕当被告。”吴隆文1982年进入政府法制机构至今，现在是黑龙江省政府法制办副主任。

　　“官方文件报告和各地政府，基本上是从1990年代开始提及政府依法行政问题。1993年，党中央、国务院首次在各自报告中明确提出依法行政。此后一直处于连续状态，说明从中央到地方对这个问题没有巨大争议，保持一致。”中国政法大学副教授王敬波说。

　　王敬波曾选取依法行政、法治政府等7个行政法关键词，分析其在1978年至2008年3月30日官方文件报告、省部级领导个人言论中出现的时间和频率，从微观角度考察政府法治发展轨迹。

　　“1999年前，国务院工作报告对依法行政的一般用语是：各级政府及其工作人员都要依法行政；2004年以后，在提出依法行政的同时，要求建设法治政府。”

　　王敬波认为，从一开始宣示性的“依法行政、依法办事”，到要求“各级政府及其工作人员都要依法行政”；从“推进政府工作法制化”再到“建设法治政府”，不同阶段的用语变化，在一定程度反映了政府法治观念的深化。

　　学界普遍认为，1990年代以后，政府对依法行政本质的把握开始逐步归位，即不仅“治事”，重在“治官”“、治权”，核心是维护和拓展公民权利。

　　上述6部法律和《纲要》是印证，近年来颁布的《政府信息公开条例》、《行政机关公务员处分条例》、《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》《湖南省行政程序规定》、《陕西省依法行政监督办法》等也是印证，还包括国务院数次法规规章大清理，以及2003年孙志刚事件发生后《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的迅速废止。

　　职权法定、法律保留、法律优先、信赖保护、比例原则、决策权执行权与监督权制约与协调等现代行政法治原则，已融入立法；科学、公正、民主、人本、公开、责任等思想，更是高扬其间。

　　从“官管民”到“民告官”

　　1989年颁布、1990年施行的《行政诉讼法》，引入司法对行政权力的监督，开启了“民告官”大门，被公认是我国依法行政进程中的一座里程碑。

　　此前，尽管已经有130多部法律法规，规定了当事人提起行政诉讼的权利，最高法院和各地行政审判庭都已开始运作，但当时有人还是预测，将迎来行政诉讼风暴，实际却没有。是《行政诉讼法》施行后，行政诉讼案件开始持续大幅增长。

　　《法治的脚步声》(何海波编著)一书介绍了《行政诉讼法》试拟稿起草的片段：

　　应松年教授回忆，1987年，行政立法研究组一次开会，江平提出一个对行政法发展影响至远的意见：“从法律发展的经验看，往往先有程序法，后有实体法；我国是先有民诉法，后有民法通则。可以先制定行政程序法，后制定行政法。”这个意见获一致赞成。当时对专门立一部法律还是把它作为民诉法中的一章，还有不同想法，但决定先搞起来。1987年4月，顾昂然把这个任务交给行政立法研究组。

　　江平教授在《立法“民告官”》中回忆：

　　1986年，中国还没有明确提“市场经济”。但是，已经开始朝市场经济体制转变。因此，对政府权力作出限制就显得非常重要了。1987年4月，全国人大常委会法工委、最高法院、中宣部、司法部等单位，组织纪念民法通则颁布一周年座谈会。全国人大常委会秘书长、全国人大常委会法制工作委员会主任王汉斌参加，原来民法典起草人陶希晋，以及我们几个担任顾问、参与起草民法通则的教授也参加了。

　　这次开会的目的显然不仅仅是纪念性的，也含有对未来中国民事立法和相关立法的展望。陶老的发言很引人注目。他说，新中国成立快40年了，我们还没有建立自己的法律体系。……现在，刑法、刑事诉讼法、民法(通则)、民诉法都有了，缺的就是行政法和行政诉讼法。因此，今后要加紧行政方面的立法工作。”

　　王汉斌在总结发言时表示，由专家学者、法工委和实际部门(最高法院和法制局)参加，由陶老直接领导。我担任组长，当时的副组长是罗豪才和应松年教授，小组成员还有姜明安、朱维究、江必新，法工委的肖峋，还有国务院法制办等部门的同志，共十几人，后来决定将制定行政诉讼法作为第一项工作。

　　全国人大常委会法工委民法室原副主任肖峋，在日前召开的“改革开放30年与我国公法学的发展研讨会”上，对19年前的一幕记忆犹新———

　　起草行政诉讼法时，第十一条受案范围只列举了7项具体权利，而没有第8项“兜底条款”———公民法人“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”，可提起行政诉讼。

　　草案正式上会审议前，全国人大最后一次听取专家学者和有关部门意见。座谈会最后一晚，应松年碰到肖峋聊到：咱们的受案范围太窄。列举式应该改为概括式：只要公众认为自己权益受侵害都可起诉。肖峋让他一定写出来。第二天一大早，应松年就把晚上加班写出的书面意见交肖峋，肖峋即上报。

　　没过两天，法工委开会研究座谈会提出的意见。王汉斌主任拿出应松年的意见征求大家看法。他表态：这个意见很好，很重要。我看就再加一项吧。大家一致赞同。由此，行诉法受案范围扩大，保护公众权利、制约政府权力的功能加强。

　　据王敬波考证，依法行政一词，最早见于1991年最高法院报告。“这不是偶然。行诉法颁布在一定程度上敦促官方关注政府依法行政问题。”

　　《行政诉讼法》实施之际，还有另一扇“民告官”之门开启，这就是《行政复议条例》作为配合制度出台，很多内容与行诉法雷同。直到1999年《行政复议法》颁布，我国解决行政争议两大制度平台才算真正平行运作，行政复议摆脱配套地位，走“个性化”路子。

　　谈到“民告官”，包郑照，大家应记住这个名字。“中国民告官第一人”。

　　他是农民。1988年，他和儿子一起到法院起诉县长，因为不服浙江省苍南县政府拆他的房子。

　　此案原告最终败诉。但它告诉人们，每个人都可以通过法律维护自己的权益。

　　这种公民权利意识的觉醒，在1992年，被我国著名电影导演张艺谋搬上银幕。《秋菊打官司》上映后，农村妇女秋菊的“讨个说法”，迅速成为社会流行语。

　　包郑照2002年10月因病去世。临终前，他把众儿孙叫到床前：“我因当年一件小事，而受到世人的关注和厚爱，我无憾今生。今后你们一定要学法、懂法、守法。”

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