我国现行《行政诉讼法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的，有权依法向人民法院提起诉讼。这种由行政相对人以个人名义提起的行政诉讼称为行政自诉，自诉案件的原告只能是利益受到行政行为侵害的被管理一方。相对行政自诉而言，行政公诉是指由检察机关依法行使法律监督职权，代表国家对行政机关作出的部分违法行为提交人民法院审判，要求人民法院予以审查并作出判决的一种公益诉讼制度。早在我国《行政诉讼法》颁布之前，就已有学者提出了构建我国行政公诉制度的观点，[1]事隔十多年，行政公诉权是否与检察机关的性质和主要任务相符以及如何在中国建立行政公诉制度、行政公诉的范围应包括哪些等问题仍在不断地争论交锋中未达成共识，而随着社会的发展，行政管理范围的扩大，违法行政侵害公益的行为不断增多，但却因缺乏必要的起诉人而处于违法不究的状态。笔者认为在我国建立行政公诉制度，无论从理论还是现实的角度考虑，对于防止行政权力的滥用，促进依法行政，保护国家利益都具有不可忽视的意义。

一、建立人民检察院提起行政公诉制度的必要性

（一）是制蘅行政权、促使依法行政的需要

纵观世界各国，行政权极度膨胀，几乎涉及到国家与社会的政治、经济、文化等各个领域，行政权具有的扩张性、强制性、侵犯性、工具性和嬗变性等特征决定了行政权极易被滥用。孟德斯鸠曾经说过：“任何权力都容易导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”[2]因此有必要对行政权进行有效的监督和控制，其中最重要的就是司法监督。然而根据《行政诉讼法》的规定，只有行政相对人才能对行政机关侵犯其合法权益的具体行政行为提起行政自诉，排除了对损害公共利益的不法行政行为提起行政公诉的可能性，这种违法行政的成本远远低于制裁成本，容易使行政主体及其工作人员忘乎所以，大行集权之道，肆意践踏民意和公意。为了防止因无人起诉而纵容政府的非法行为，必须赋予人民检察院有提前介入诉讼活动的权利，充分发挥法律赋予人民检察院的法律监督权，通过将其认为有违法嫌疑的行政行为提交审判机关作出公正判决，填补法律对违法行政损害公益行为缺少监督和救济的空白，从而实现权力制衡的目的，促使行政机关依法行政。

（二）是支持社会弱势群体的需要

行政法律关系的一个典型特征就是行政主体与行政相对人的地位不平等，行政主体处于支配、主导的地位，行政相对人处于受支配服从的地位，无论是从权力或是资力上看，相对人均无法与政府相抗衡。当行政机关的违法行政行为侵犯了行政相对人的合法权益时，行政相对人往往不愿、不能、不敢起诉或起诉后迫于压力和害怕“穿小鞋”而不得不撤诉。为了彻底改变这种现状，实现行政诉讼的目标，必须给予弱势群体越来越多的关注，建立起“支持弱者”的原则。支持弱者不仅要求从道义上、物质上给予受害人以一定的支持，还应从法律上确认特定的机关、团体和单位支持起诉甚至代为起诉的权利，人民检察院作为国家公共利益的代表，享有宪法赋予的法律监督权，与行政机关同为全国人民代表大会产生，受人民代表大会监督并对其负责，二者互不隶属具有平等的法律地位，因此在各个支持诉讼的主体中，人民检察院的帮助是最为有力的，如果赋予人民检察院代弱势群体起诉的权力，则可代之伸张正义，维护其正当权利，从而体现国家对弱势群体的关怀，彰显社会的文明与公正。

（三）是维护社会公共利益的需要

据统计，近几年国有资产以年均5%的速度流失，进入90年代后，每年流失至少1000亿元，日均流失近3亿元。[1]在环境污染方面，不仅局部地区的公害和污染事件严重，一些环境和生态问题诸如酸雨、沙尘暴、水土流失、资源枯竭等也有日益加重的趋势。这些损害公共利益的行为一部分是由于行政主管部门的不作为或违法审批、行政许可造成的，它们在严重损害国家和社会公共利益的同时并不直接损害特定相对人的利益，由于国家利益、社会利益的承载者——人民是一个抽象的集体人群，类似的损害公益的事件找不到适格的诉讼主体，而此类事件若不进行监督和控制，受损的国家利益和社会利益得不到救济，违法的行政行为得不到制止和惩罚，最终造成的危害是不堪设想的，生活在这个国家和社会的每个公民个体最终都将成为直接的受害者。因此，为了维护公共利益，维护国家的生存和发展，赋予公共利益的代表——人民检察院的行政公诉权势在必行，刻不容缓。

二、建立人民检察院提起行政公诉制度的可行性 

（一）从外国的立法和司法来看是可行的

就世界范围而言，大多数国家对检察机关“行政公诉权”的设置是持肯定态度的。在英国，当公民或某些机构在对行政违法行为没有足够的权利提起诉讼，不享有充分的原告资格时，检察官经检察长同意可以检察长的名义提起诉讼，对于公共机构的越权行为损害公益的行政案件，检察官可以随时介入诉讼；美国的联邦总检察长可以参加任何他认为涉及国家利益和公民权益的行政诉讼案，在诉讼过程中，检察官有权参加对案件的调查和提起诉讼，有权进行程序性和实体性的监督，并且有权参加对行政案件的司法复审，以监督法案裁决的合法性。大陆法系的法国、德国等国也都建立了公益诉讼制度并规定由检察机关作为公益的代表，对特定的涉及公益的案件，有权以国家的名义提起诉讼；在原苏联、东欧各国社会主义时期，各国法律均规定检察机关可就行政违法行为向法院提起诉讼，典型的如前南斯拉夫《行政诉讼法》第二条第4款规定：“如果行政机关制定的行政文件有害于个人、联合劳动组织、其他组织或公团体，具有管辖权的检察员或法律授权的其他机关可以提起行政诉讼。”[1]这些国家的检察机关干预某些行政诉讼案件，既是程序意义上的参加者，又是实体意义上的裁决者，其职权非常广泛。

可见，检察机关提起行政诉讼，就世界范围而言，不是新事物，随着社会经济的高速发展，行政权的过度膨胀，行政机关肆意侵犯社会公益的案件越来越多，对这种行政侵权行为侵犯的权益应当进行救济，切实可行的做法就是借鉴外国的成功经验，建立具有中国特色的行政公诉制度。

（二）行政公诉不会构成对行政权的侵害，也不会造成司法机关的讼累 

行政行为具有效力先定性，即行政行为自成立后，无论合法与否，都产生一种拘束行政行政相对人的效力，在未经有权机关依法定程序，根据法定理由撤销之前，任何机关、组织和个人都不得任意对抗和否定。只要检察机关是依据法定程序、法定理由行使行政公诉权，实施事后监督，最终由法院来对行政行为进行审查，就不会对行政权造成过度的干预，相反，通过法院审判，维持合法的行政行为，撤销、制止违法的行政行为会推动行政体制的良性循环。

另外，人民检察院并不可能也不应当对行政机关的所有不法行政行为都有权提起行政诉讼，只能对部分涉及公益或弱势群体无力、不能或不敢提起诉讼的案件提起公诉。由于受案范围有限，行政公诉案件不会有大幅度增多，在检察系统内部增设专门从事行政公诉的队伍，不会增加现有检察人员的工作量。至于法院，自1990年《行政诉讼法》颁布实施以来，行政案件的数量虽然有所上升，但绝对数却很少，增加部分行政公诉案件，不会造成讼累，是完全可以力所能及的。

三、我国设立人民检察院提起行政公诉制度的设想

（一） 赋予人民检察院行政公诉人的法律地位

检察机关提起行政公诉与一般原告提起行政诉讼是有原则区别的。一般的原告提起行政诉讼的目的都是为了保护自己的实体权益，自己独立承担诉讼后果；而检察机关提起行政诉讼在性质上是“他诉”或者是“公诉”，目的是为了他人利益或国家、社会的公共利益，并且人民检察院作为公共利益和个人私利的维护人和代言人，不应当承担败诉的责任，行为的后果直接归于行政行为的利害关系人（包括直接的和间接的）。检察机关参加行政诉讼的身份和地位，既是起诉者又是监督者，既有监督诉讼的职能与权利，又有参与诉讼权、调查取证权、发表意见权、抗诉权，这与它在刑事诉讼中的地位和作用是相类似的。

（二）明确受案范围

受案范围是一项非常重要的内容，因为它直接体现着行政诉讼制度建立的目的和内容。笔者认为，行政公诉的受案范围，首先应该明确纳入受案范围的行为标准。行政违法行为侵害的利益客体是个体利益和国家利益，只不过有的主要是侵犯个体利益，有的主要是侵犯国家公共利益，对于前者，应尊重个人处分权，检察机关一般不应干预，当然如果受害人不敢、无力提起诉讼，或请求检察机关提起诉讼的行政案件，也应赋予检察机关“行政公诉权”；对于后者，由于公民、法人或其他组织的个体利益受害不大因而不愿起诉（如环境污染），检察机关有权直接以国家的名义提起诉讼；其次是受案范围的立法模式应采取概括加例举的方式，一方面可使受案范围比较全面，另一方面也可使受案范围具体明确，便于理解和操作；第三是几种特殊的行政行为应纳入行政公诉的范围。一种就是抽象行政行为：抽象行政行为也可能出现违背公共利益，损害不特定相对人的利益的情况。而且行政机关用规范性文件为公民、组织设立义务的情况越来越多，但由于相对人力量薄弱，以及法律上的缺陷，常出现诉而不理或理而必败的情况。为了保护不特定多数人的利益和公共利益，防止重复诉讼，必须把抽象行政行为纳入行政诉讼的范围，从长远看，法院对某些抽象行政行为进行合法性审查与违宪审查比较接近，有利于法制的统一实现宪政。另外，根据是否存在特定的行政相对人，可以将违法的具体行政行为分为有特定行政相对人的违法具体行政行为和没有特定行政相对人的违法具体行政行为，?对于前者一般由行政相对人行使起诉权，人民检察院不予干预，对此异议较少，但是这仅仅是针对于有损于行政相对人的违法具体行政行为而言，如果该违法行政行为有利于相对人，如行政机关为不符合法定条件的行政相对人颁发证照，予以行政许可，给予行政奖励（作为形式）或对依法应予行政责任追究的行政相对人不予追究（不作为形式），此类行为相对人是不会主动提起行政诉讼的，但若允许此类行为存在就会造成社会不公平。这类行为由于缺乏必要的起诉人，应将其纳入行政诉讼的范围；对于没有特定行政相对人的违法具体行政行为，如政府决定修建一项有可能破坏古文物、自然风景或自然环境的公共工程（作为形式）或对某一存在安全隐患，威胁不特定多数人安全建筑未采取相应措施（不作为形式），同样缺乏必要的起诉人也应将其纳入行政公诉的受案范围。

（三） 应有具体的程序保障措施

人民检察院要有效地行使提起公诉权还必须要有切实的程序保障措施。在现行法律缺乏具体规定的情况下，笔者认为可将行政公诉制度纳入现行行政诉讼法，起诉阶段可类比刑事诉讼中人民检察院提起刑事诉讼的规定，审判阶段可基本沿用现行的行政审判程序；在诉讼时效上，鉴于检察院不是具体行政行为的承受人，应当保证检察院有较普通行政诉讼时效更长更充分的时间去发现不法行政行为；确定行政公诉的审级时，应考虑在行政公诉案件中如何排除作出被诉行政行为的行政机关的干涉。由于我国人民法院在人事和财政方面受到同级人民政府的控制，同级人民法院难免作出不公正的判决，故应规定审理行政公诉案件的人民法院级别高于被诉行政机关的级别。当人民法院与人民检察院在人事和财政方面独立于地方政府时，可由同级人民法院审理同级人民政府作出的行政行为；在诉讼费用问题上鉴于人民检察院是为保护公益或他人利益以国家名义提起，可不预交诉讼费用；在举证责任的配制上，对具体行政行为的合法性的举证责任仍然由被告行政机关承担，有关程序上的事实和公益损害的事实由人民检察院承担，应赋予人民检察院调查、取证的权力，检察机关在诉讼的任何阶段，都有权查阅案卷，参加审查证据，有权对认定案件事实和适用法律提出建议和意见。作为法律监督机关，人民检察院有权对法院作出的判决提起抗诉等等。

以上是一些粗浅的看法，是否可行还有待于进一步研究和探讨，有待实践去加以确定和完善。     （黄浪勇）